四、蛋糕應該怎麼分

所謂蛋糕應該怎麼分，其實也就是議會的席位應該怎麼分配。

19世紀初，美國眾議院內景

在這裡，我們必須交代一下政府這個概念。制憲會議要建立的全國政府（NationalGovernment）或合眾國政府（GovernmentoftheUnitedStates），其名稱都是Government。這個Government，和我們國家四套班子（黨委、政府、人大、政協）中的政府，不是一個概念。他們的那個政府（Government），包括立法、行政、司法三個部門，合起來才叫美國政府或聯邦政府。這三個部門當中，最重要的又是立法部門（國會），至少在制憲會議代表眼裡是這樣。所以，國會如何建立，就成了討論的重點，而爭論的焦點，則在於席位的分配。因為大家都明白，誰佔有了議席的多數，誰就控制了這個國家。

這當然非爭不可。其實，所謂民權與邦權之爭，或者邦權與國權之爭，甚至民主與共和之爭，說穿了就是席位之爭。席位的安排有兩種方式。一種是以人口或財富為基數，按一定的比例分配，比如每4萬人選舉１名議員。這個叫作比例制。還有一種是不論大小貧富，每邦１票，邦邦平等。這個叫作平等制。比例制和平等制都有道理，也都有依據。比例制依據的是民主原則。既然要民主，則民意代表（議員）的名額當然應該按選民的人口來分配。平等制依據的是共和原則。既然要共和，各邦的主權就應該平等。何況所謂作為邦聯的美利堅合眾國，本來就是平等各邦每邦１票聯合起來的。所以邦聯議會也好，這次制憲會議也好，一旦需要表決，都是按邦計票。

這樣一種表決方式是麥迪遜他們要改革的重點。因為麥迪遜他們的想法，原本是要建立１個單一制民族國家，把13個邦變成類似於省的行政區域，豈能再同意每邦１票？何況這種表決方式明顯有利於小邦，對大邦不夠公平。所以會議一開始（5月30日），麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓等人就把這個問題提出來了。他們或者主張明確規定「全國議會的席位按人口比例分配」，或者建議措辭為「全國議會的席位分配不再遵循現行體制」。但不管話怎麼講，意思都一樣。麥迪遜明確表示，不論平等表決制當初形成時有多少理由，由擁有主權的各邦建立起來的聯盟總歸是邦聯。現在我們既然要建立全國最高政府，這種狀況就應該終止。

這就立即引起了小邦的不滿，特拉華甚至揚言要撤團走人。這一點我們前面已經交代過了。麥迪遜他們只好先繞開這個難題。好在大家基本上都同意建立全國最高政府，連特拉華都投了贊成票，只有康涅狄格和紐約的雅茨反對。第二天（5月31日），又一致同意全國議會實行兩院制。這樣，就可以分別討論兩院議員的產生方式了。

倫道夫代表弗吉尼亞提出的方案，是全國議會第一院（眾議院）議員由各邦人民選舉產生。這一提案立即遭到謝爾曼的反對。謝爾曼的情況我們前面說過。他是康涅狄格代表，也是一位老資格的革命領袖，參加過第一屆和第二屆「大陸會議」，是《獨立宣言》和《邦聯條例》的起草委員會委員。這位老革命出身貧寒，年輕時開過鋪子，做過木匠、鐵匠和土地測量員，賺了錢就自費印刷論文，出版年曆，還把自己對宇宙的觀察和創作的詩歌印在上面。他在耶魯大學開過餐館和書店，也做過律師和法官，而且一直做到康涅狄格大法官，還當過紐黑文市的市長。皮爾斯的《制憲會議代表性格描述》說謝爾曼相貌難看，面無表情，舉止怪異，性格奇特，無論公開演講還是私下談話，滿嘴都是粗話俚語，甚至切口黑話，但他卻「值得無限讚揚」，因為「再無一人有他那樣的好心腸和清醒的頭腦」。他的思路有章可循，思維融會貫通，論辯技巧非凡，說話入木三分，是一位很有威望的老同志。

謝爾曼是最早起來反對《弗吉尼亞方案》的，比佩特森和蘭欣都早。在討論是否建立全國最高政府時，康涅狄格代表團的兩位代表謝爾曼和艾爾斯沃斯，都投了反對票，可見他們是連制憲會議的第一項政治決議都不同意的。威爾遜提出議員由人民選舉，謝爾曼也表示反對。他認為老百姓對建立政府根本就插不上手。這個說法得到馬薩諸塞格里的贊同。格里也是一個唱反調的，前面已多次提到他。格里乾脆反對民主，認為「我們所經歷的罪過，都是源於民主過於泛濫」，因為並不缺乏德行的人民總是受到陰謀家的蠱惑。

謝爾曼和格里的觀點遭到梅森、威爾遜和麥迪遜的反駁。梅森和威爾遜堅決主張第一院議員由人民選舉。因為「第一院是政府體現民主原則的最大寶庫」（梅森），沒有人民的支持，任何政府都不可能長治久安（威爾遜）。麥迪遜則認為，要建立一個自由政府，至少有一院必須由人民選舉。至於第二院議員、行政官和法官，可以考慮通過其他方式產生。麥迪遜這一態度極為重要，因為這等於是為「兩院兩制」的方案開了口子。

全體委員會對這一提案進行了表決。馬薩諸塞、紐約、賓夕法尼亞、弗吉尼亞、北卡羅來納、喬治亞6邦贊成，新澤西、南卡羅來納2邦反對，康涅狄格、特拉華2邦贊成反對各半，馬里蘭無投票記錄。5月31日這天，馬薩諸塞應該有４位代表──魯弗斯·金、戈漢姆、斯特朗、格里。馬薩諸塞投了贊成票，說明反對的只有格里１個。康涅狄格贊成反對各半，則說明艾爾斯沃斯投票贊成。顯然，在這個問題上，謝爾曼和格里是少數派。

於是威爾遜決定再接再厲，提出全國議會兩院都由人民選舉。但這回就沒有那麼順利了。就連「第二院由各邦議會提名，第一院選舉」的原方案都未能通過，竟遭到康涅狄格、紐約、新澤西、賓夕法尼亞、特拉華、北卡羅來納、喬治亞7邦反對，只有馬薩諸塞、弗吉尼亞、南卡羅來納3邦贊成。

非但如此，6月6日，南卡羅來納的查爾斯·平克尼和拉特里奇還大做翻案文章，提議「全國議會第一院議員由各邦議會選舉，不由人民選舉」。南卡羅來納原本就是反對眾議員由人民選舉的，他們提出這個動議並不奇怪。不過他們的支持者也不多，就連格里也轉變了態度，支持眾議員由人民選舉，但希望參議員換一種選舉方式。表決結果，8邦反對，康涅狄格、新澤西、南卡羅來納3邦贊成，會議否決了查爾斯·平克尼和拉特里奇的提案。前次表決肯定了倫道夫方案，這次表決又否定了反對意見，眾議員由人民選舉便成為定論。

表面上看，這次表決是麥迪遜、威爾遜一派不小的勝利。因為表決結果不但再次肯定了他們的方案，而且支持他們的邦由6個增加到了8個。尤為可喜的是，特拉華由贊成反對各半變成了支持，紐約也未因蘭欣的到會而和他們唱對台戲。但麥迪遜和威爾遜應該清楚，他們的這個勝利是有代價的。贊成反對各半的特拉華固然站了過來，同樣贊成反對各半的康涅狄格卻也站了過去。更重要的是，許多反對派支持他們，是為了在另一院（參議院）的問題上和他們講價。也就是說，眾議員，我們同意你的方案，由人民選舉。參議員，就不能再由人民選舉了，你們得同意我們的方案。

這一層意思，格里已經表達了，迪金森就講得更清楚。迪金森的情況我們前面也簡單講過。他是美國獨立運動初期的精神領袖，早在《獨立宣言》問世前9年，就提出了「無代表，不納稅」的口號，並預言北美和英國的關係必將由武力來解決，因此被譽為「革命文人」和「世俗聖人」，是比華盛頓和富蘭克林資格更老的革命家。1776年7月2日，「大陸會議」討論通過《獨立宣言》時，作為《邦聯條例》起草委員會主席的迪金森投了反對票，並在9天以後提交了由他起草的《邦聯條例》。正是這個《條例》，第一次將這個新生的國家命名為「美利堅合眾國」。所以，稱迪金森為開國領袖，那是當之無愧的。

迪金森也是特拉華代表，但比貝德福德態度溫和，也顯得老成持重。在6月6日和7日，他作了兩次發言，闡述邦與全國政府的關係。他把美利堅合眾國比作太陽系，各邦比作行星。太陽系不能沒有太陽，這就是全國政府。也不能沒有行星，這就是各邦。應該讓行星在自己適當的軌道上自由運行,所以，消滅各邦是不對的。改革只是把13條溪流匯成大河，而不是相互反對。因此他認為：第一院由人民直接選舉，這一點至關重要；另一院由各邦議會選舉，也十分妥當。邦政府和全國政府的這種結合，政治上既高明，實際上也不可避免,因為保留各邦政府勢在必行。當然，這樣一來，各邦政府和聯邦政府之間會產生摩擦。但迪金森認為，這種摩擦並不可怕，因為這樣便正好實現了相互制衡；而這種制衡，又恰恰是我們建立共和政府所希望的。

這是深謀遠慮，也是高瞻遠矚。因為迪金森設想的這種方案，基本上正是後來美國實行的政治模式。美國人民能有這樣一種比單一制政體更優越的政治制度，其實是要感謝那些制憲會議上的反對派，尤其是迪金森這樣反對派當中的折中派的。

可惜，迪金森這種老成謀國的意見，麥迪遜他們暫時還聽不進去。他們一意孤行，甚至出言不遜。這就逼得小邦不能不奮起自衛。結果，制憲會議的空氣中就充滿了火藥味。爭論的雙方不但唇槍舌劍，而且劍拔弩張。