一、帝國制度

──讀錢穆《中國歷代政治得失》

錢穆先生《中國歷代政治得失》一書，幾乎從頭到尾都貫穿了這樣一個觀點：「任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不衰」；但在其創立之初，則一定是利大於弊的，也一定是好的或比較好的。因為在錢穆先生看來，只有處以公心而創立的才可以叫制度，出於私心的則只能叫法術（方法和權術）。「法術只是些事情和手段，不好說是政治。」因此，人類歷史上所有的政治，只要可以當之無愧稱為制度，開始時便一定是好的或比較好的。但久而久之，則又一定會變壞，所以需要變法和改制。

這就引起了我極大的興趣，很想知道這是為什麼。對此，錢穆先生的解釋是：「一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需後代人來努力政治了。」這當然也是一種解釋，但卻不能就此止步。如果這樣一講便釋然，那就連歷代政治的得失也用不著討論，──反正任何制度，為使後人「繼續努力，永久改進」計，總是要預留將來變壞之餘地，或者再好的制度實行了一兩百年以後也終究是要變壞的。那又管他做甚呢？到時候再說好了。

我想這決非錢穆先生的本意。何況就算如此，歷代政治的得失也還是要檢討。這正如我們大家都知道一個年輕人若干年後肯定要變老，最後還會死，卻仍然要研究人為什麼會生老病死一樣。其結論，當然不能是「人總是要死的」。同樣，我們研究歷代政治制度，結論也不能是「任何好制度總是要變壞的」。我們要弄清楚的是：第一，好制度是怎樣變成壞制度的；第二，好制度何以變成了壞制度；第三，我們能不能防止好制度變成壞制度。

回答這三個問題，可以有不同立場和方法。站在古人立場，以當時人切身感受為依據的，錢穆先生稱之為「歷史意見」。站在今人立場，根據自己所處環境和需要來批評的，錢穆先生稱之為「時代意見」。如果站在研究者的立場，發表自己個人看法的，又該叫什麼呢？錢穆先生沒有說，姑且叫做「個人意見」吧！上述三個問題，第一個關乎史實，需要「歷史意見」；第二個關乎認識，恐怕非有「時代意見」不可。至於第三個問題，能不能回答都很可疑，則大約只能發表一點我自己的「個人意見」了。這是需要聲明的第一點。

第二點，即我們將要討論的，只是中國傳統的政治制度，既不包括外國的，也不包括現在的。而且講傳統政治制度，也只限於從秦漢到明清。這是因為本文作為一篇讀書筆記，自然應以錢穆先生的範圍為範圍。何況錢先生劃定的範圍，也並非沒有道理。第一，真正影響當代中國的，是秦以後的制度，不是秦以前的。第二，我們中華民族進入國家時代的時間雖早，但直到秦漢，所謂「中國」才在法理上正式成為「一個國家」。在此之前，則是「許多國家」。而且，自從秦始皇把這「許多國家」或「若干國家」變成「一個國家」以後，中國就基本上是「一個國家」了。其間雖有分裂，有反覆，有變動，有多民族政權或同一民族多個政權的共存（如漢末同時存在魏蜀吳三個漢族政權，宋代同時存在宋、遼、金、西夏、大理多個政權），但在中國人心目中，仍以漢、唐、宋、明、清這些統一大王朝為正宗，為正統。從這個意義上講，中國傳統政治制度，也可以說就是漢、唐、宋、明、清的制度。

漢、唐、宋、明、清的制度是秦開創的。所謂「百代皆行秦政治」，應該說是歷史的事實，也是科學的結論。因此，我們在討論好制度是怎樣和何以變成壞制度之前，便先要討論秦制度，即弄清秦進行的究竟是一場怎樣的革命，它開創的又是一種什麼制度。

這就得先說點我的「個人意見」。

我以為，就國家制度而言，中國歷史上可以說有三次巨變，即西周封建、秦滅六國和辛亥革命。三次變革的意義，都在於建立了一種新的國家制度。辛亥革命以後建立的，是「共和制」（中華民國和中華人民共和國都是共和制）；秦滅六國以前實行的，則可以稱之為「邦國制」。邦國，是類似於聯邦或邦聯的國家制度。為什麼說是「類似於」呢？因為邦國和聯邦或邦聯形似而神不似，或者說「似而不是」。聯邦和邦聯的共同特點是有憲法。邦聯內各國都有自己的憲法，聯邦則不但各邦或各州（state）有自己的「邦憲法」或「州憲法」，還有統一的「聯邦憲法」。這是邦國沒有的。西周沒有，東周沒有，春秋戰國也沒有。

不過，邦國雖無「憲法」，卻有「共主」，即「周天子」。天子擁有的是「天下」。這個「天下」的範圍雖然還沒有現在的中國大，但在當時的中國人看來卻已經是「全世界」了。所以在當時人的心目中，天子不是「國王」，而是「世界王」。國王是諸侯，只不過不能叫做「王」，只能叫做「君」，稱王是以後的事。諸侯擁有的是「國」，它又叫「邦」。「國」以下，是「家」，歸大夫所有。天下、國、家，就構成了當時我們中國人心目中的世界，而其中最重要的則是諸侯的「國」。因為「天下」不過「聯合國」，「家」則不過「聚居地」（發展為國家也是後來的事），唯獨諸侯的「國」具有國家性質，擁有領土與主權、政府與軍隊，相互之間可以進行外交活動（當時即叫「邦交」），可以締約、結盟、通商、宣戰，還可以兼并。各「國」之間，語言異聲，文字異形，衣冠異制，律令異法，「國內」則統一。總之，這個時候是「以邦為國」的，因此叫「邦國」。

邦國與聯邦或邦聯的不同，還在於聯邦或邦聯是聯合而成的，邦國卻是天子「分封」的，叫「封建」。封就是封土，即劃定國界；建就是建國，即指定國君。不但天子可以封建，諸侯也可以，即封采邑（家），建家君（大夫）。可見邦國制度最重要的特徵，就是「封」和「建」（這兩個都是動詞）。這是邦國制度的成因，也是邦國制度的本質，更是「封建」一詞的本來意義，本文也只在這個意義上使用「封建」這個詞，與通常所謂「封建社會」的意思不同，這是必須事先說清楚的。

秦始皇滅了六國以後，就不「封建」了（其實在一統天下之前，秦就不再「封建」）。這就把中華大地上的國家狀態，由「許多國家」變成了「一個國家」（它同時也等於「天下」）。原來那些各自獨立分散的「國」和「家」，則變成了這個統一國家的「郡」和「縣」。這就是「郡縣制」。郡縣制和封建制的區別是：第一，封建時代的國和家是封給諸侯和大夫的，其土地和人民歸諸侯和大夫所有，諸侯和大夫對他們的國和家擁有主權。郡縣時代的郡和縣卻是統一王朝的，其土地和人民歸統一國家所有，郡的行政長官（郡守）和縣的行政長官（縣令）對他們的郡和縣決不擁有主權。第二，諸侯和大夫是世襲的，也是終身的，因為國或家原本就是他們的。郡的行政長官（太守）和縣的行政長官（縣令）則是任命的，也是流動的（可以調動，也可以罷免），因為郡和縣原本不是他們的。第三，諸侯和諸侯，國與國，雖然也有等級（公侯伯子男），卻相互獨立，並不從屬。郡和縣與最高當局則是從屬關係。縣從屬於郡，郡從屬於朝廷，它們又都從屬於皇帝。皇帝的命令朝廷要聽，朝廷的命令郡縣要聽。皇帝是這個統一國家的國家元首和最高領袖，同時也是唯一的領袖（邦國時代有多少封國就有多少元首，上面再一個超級元首，王室式微則群龍無首）。皇帝君臨天下，富有四海，所有的郡縣都是他的轄地，所有的人民都是他的子民，不像以前那樣分屬諸侯和大夫。總之，這個時候的中國，可以說是「一個國家，一個主權，一個政府，一個領袖」。國家的象徵不再是諸侯而是皇帝，國家的實體也不再是諸侯的封國，而是由皇帝統一起來的天下。這樣一種制度，當然不好再叫「邦國制」，只能叫做「帝國制」。

所以秦滅六國，實在是一場革命。因為它徹底顛覆了舊制度，建立了一種新制度。這也是辛亥革命以前一直實行著的制度。自秦漢至明清，中國的情況雖多有變化，具體的制度也多有變更，但要有一個皇帝（管不管事則另當別論）和不再分封諸侯（要封也只封爵不封土）這兩點，卻一以貫之，始終不變。因此我們也可以說，從西周封建到春秋戰國這一千多年是邦國時代（封建時代），從秦漢到明清這二千多年是帝國時代（郡縣時代）。現在我們要討論的，便正是郡縣時代的制度，──帝國制度；而我們要弄清楚的，則是它怎樣從「好制度」變成了「壞制度」。