漢代的都官與離官

自從睡虎地秦簡公布以來，已經有學者對秦漢時期的都官和離官進行過探討，總的說來，學術界對都官和離官的看法比較一致，即以《漢書》顏師古的有關註釋為基礎，並在某些方面比顏注更加具體。如睡虎地秦墓竹簡整理小組註：

都官，直屬朝廷的機構，古書又稱中都官。《漢書·宣帝紀》註：「都官令、丞，京師諸署之令、丞。」「中都官，凡京師諸官府也。」[①]

離官，附屬機構，與都官對稱。[②]

張家山漢簡整理小組註：

都官令、長、丞，京師諸署官吏。《漢書·宣帝紀》「丞相以下至都官令、丞」註：「都官令、丞，京師諸署之令、丞」。離官，都官派駐各地的官署。[③]

於豪亮先生對睡虎地秦簡和傳世文獻中有關都官的材料作了疏理和分析，他認為：

「都官」是中央一級機關，「中都官」是在京師的中央一級機關。中央一級機關大部分在京師，因此稱為「中都官」，也有相當一部分不在京師，就只能稱為「都官」[④]

於豪亮先生把對都官的研究提高到一個新水平。但是，還有一些問題有待於回答，例如，在京師的公、卿大臣往往即有自己的官府，還有很多下屬機構，所有這些機構是否都是中都官？由公、卿各官府設在地方的事務性機構也有不同級別，這些機構是否都可稱之為都官？如果都稱為都官，又如何理解離官？如果不是，那麼什麼級別的機構可稱為都官？本文擬結合新公布的尹灣漢簡、張家山漢簡等資料，對這些問題做一探討。

一、都官是中央機關直屬的縣級機構

首先，根據傳世文獻的記載，京畿地區的地方行政機關不屬於都官。我們看下面幾條材料：

《漢書·宣帝紀》神爵元年：西羌反，發三輔、中都官徒弛刑……詣金城。[⑤]

《漢書·成帝紀》建始二年春正月詔：三輔長無共張徭役之勞，赦奉郊縣長安、長陵及中都官耐罪徒。[⑥]

《後漢書·光武帝紀上》建武五年五月丙子詔：其令中都官、三輔、郡、國出繫囚，罪非犯殊死一切勿案，見徒免為庶人。[⑦]

三輔為京畿地區，在秦及西漢初年稱由內史管轄，後來，京畿地區分為三部分，分別是京兆尹、左馮翊、右扶風，合稱三輔。三輔的治所都在長安，其長官亦分別稱京兆尹、左馮翊和右扶風，有資格參與朝議，地位與列卿同。[⑧]在上述材料中，三輔與中都官並提，說明三輔不屬於中都官。尤其是上述《漢書·成帝紀》中的那條材料，其中所提到的長安在行政區劃上為京兆尹的屬縣，長陵在行政區劃上為左馮翊的屬縣，而長安、長陵與中都官並提，說明三輔地區的縣級行政機關也不屬於中都官。也就是說，在京畿地區的郡、縣地方行政機關都不屬於都官。

《漢書·宣帝紀》元康四年春正月詔：丞相以下至都官令、丞上書入谷，輸長安倉，助貸貧民。民以車船載谷入關者，得毋用傳。[⑨]

「丞相以下至都官令、丞」一語說明，不僅丞相不屬於都官，而且都官的地位要低於丞相。

《史記·酷吏列傳·杜周》：廷尉及中都官詔獄逮至六七萬人，吏所增加十萬餘人。[⑩]

從上面的記載可知，廷尉與中都官並提，說明比丞相地位低的廷尉也不屬於都官。

《漢書·百官公卿表上》：諸侯王，高帝初置，金璽盭綬，掌治其國。有太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官，群卿、大夫、都官如漢朝。[11]

諸侯王國的太傅、內史、中尉、丞相、群卿、大夫與都官並提，說明這些官員都不屬於都官。西漢前期，各諸侯王國的中央官制幾乎是漢朝廷中央官制的翻版，官名、秩次、職掌大都模仿漢朝廷。諸侯王國的有關記述對於我們了解漢朝中央的相關情況，具有很重要的啟發意義。

《漢書·王莽傳中》：大鴻臚曰典樂，少府曰共工，水衡都尉曰予虞，與三公司卿凡九卿，分屬三公。每一卿置大夫三人，一大夫置元士三人，凡二**夫，八十一元士，分主中都官諸職。[12]

這是《漢書》對王莽新朝中央官制的部分記述：三公、九卿、二**夫、八十一元士，以三為基數，整齊而刻板。這與西漢的官制雖然有所不同，但是其中關於都官的記述，仍然能向我們透露出漢朝的情況。新朝分主中都官的，是二**夫和八十一元士，而不是公、卿。這暗示著，都官除了不涉及地方行政之外，還有一定的級別限制。

《漢書·宣帝紀》：（本始元年）五月，鳳皇集膠東、千乘，赦天下。賜吏二千石、諸侯相、下至中都官、宦吏、六百石爵，各有差，自左更至五大夫。[13]

《漢書·元帝紀》：（永光二年）又賜諸侯王、公主、列侯黃金，中二千石以下至中都官長吏各有差，吏六百石以上爵五大夫，勤事吏各二級。[14]

漢代二千石一般包括列卿、郡太守、郡尉（都尉）和王國相、內史等等中央和地方要員。此處的中都官與二千石、諸侯相等依秩次排列，說明這些官員不包括在中都官之內。而「下至中都官」、「中二千石以下至中都官長吏」等等，表明中都官的級別在二千石、諸侯相之下。

《史記·淮南衡山列傳》：於是王乃令官奴入宮，作皇帝璽，丞相、御史、大將軍、軍吏、中二千石、都官令、丞印，及旁近郡太守、都尉印，漢使節法冠，欲如伍被計。[15]

淮南王謀反，令官奴鑄造皇帝璽及各級官員的官印。這條史料說明丞相、御史、大將軍、軍吏和二千石官員都不在都官之列，且官秩都高於都官令、丞。

睡虎地秦簡《法律答問》：「可（何）謂『官長』？可（何）謂『嗇夫』？命都官曰『長』，縣曰『嗇夫』。」[16]都官長與縣嗇夫（縣的長官）並提，反映出二者在職責或官秩上存在著某些關聯。下面我們再來看張家山漢簡中的幾條資料：

《二年律令·具律》：事當治論者，其令、長、丞或行鄉官視它事，不存，及病，而非出縣道界也，及諸都官令、長、丞行離官有它事，而皆其官之事也，及病，非之官在所縣道界也，其守丞及令、長若真丞存者所獨斷治論有不當者，令真令、長、丞不存及病者皆共坐之，如身斷治論及存者之罪。唯謁屬所二千石官者，乃勿令坐。[17]

令、長、丞屬於縣級機構的吏員編製，而且「行鄉官視它事」的官員也只能是縣、道等行政官員的職責，因此，該條律文提到兩種情況，一是針對縣、道官員，二是針對都官官員。令長是長官，丞為其副，這些官員如果離開其官署，必須有人代行其職責。這條律文規定，代行離署官員職責的人如果工作出現失誤，那些離署的官員（不論是出外辦公，還是生病）也要負連帶責任。但有一個例外，那就是，如果這些離署的官員是去謁見其上司（「屬所二千石官」），就可不必負連帶責任。由此可知，都官的上司馬二千石官，而二千石官本身不屬於都官。因此，不論是從上下級機構的從屬關係上，還是從吏員設置上看，都官似乎與縣平級。

《二年律令·秩律》：太醫、祝長及它都官長，黃（廣）鄉長，萬年邑長，長安廚長，秩各三百石，有丞、尉者二百石，鄉部百六十石。[18]

整理小組註：「太醫，奉常和少府的屬官均有太醫：廣鄉，漢初似屬鉅鹿郡：萬年，邑名，漢初屬內史：長安廚，漢初屬內史。」都官之長與其他縣、邑等機構之長有相同的的秩次，進一步證明了上述推論。「太醫、祝及它都官長」一語，表明屬於列卿下屬的太醫長、祝長等都是都官的長官。據此推測，列卿名下設有令、丞或長、丞的下屬機構，大概都屬於都官。[19]需要提出的是，上述這些設有令、丞或長、丞的機構，其長官與縣的長官秩次是相同的，即令為千石至六百石，長為五百石至三百石（漢成帝時取消了八百石和五百石兩個秩次）。[20]我們說都官是中央直屬的縣級機構，主要是從都官的長官和縣的長官在名稱和秩次上相同這一角度而言的。

《二年律令·置吏律》：都官除吏官在所及旁縣道。都官在長安、櫟陽、雒陽者，得除吏官在所郡及旁郡。[21]

都官辟除屬吏以所在縣及旁縣（鄰近的縣）為限。長安為西漢都城所在，櫟陽是漢高祖曾經建都的地方，雒陽在西漢處於陪都的地位，因此在這些地方的都官辟除屬吏的範圍可以擴大到都官所在的郡及旁郡。嚴耕望先生在考察漢代地方屬吏籍貫限制時說：

監官長吏自辟之屬吏，必用本籍人，唯京畿郡縣可例外。

州郡國縣道侯國政府之屬吏皆由長官自辟本域人，各以本州、本郡國、本縣道侯國所轄之境為準，不得用轄境以外之人。[22]

兩相比較，就會發現，都官辟除屬吏的限制與縣辟除屬吏的限制幾乎是相同的。由此也印證了廖伯源先生所作的推論：

又鹽、鐵官亦有長官自辟之屬吏，《東海郡吏員簿》列鹽官吏員三條，鐵官吏員二條……鹽、鐵官屬吏有令史、官嗇夫、佐、亭長數人至數十人，由長官自辟，限用本籍人。此說蓋據地方屬吏之籍貫限制推測，全無證據，備一說而已。[23]

鹽、鐵官為都官，這一點將在後面詳述。其實，不僅都官屬吏的籍貫限制與縣屬吏基本相同，而且都官長官的籍貫限制與縣長官的籍貫限制也沒有多大區別。據廖伯源先生考證：

……《東海郡下轄長吏名籍》所載鹽、鐵官長、丞七例，全部非本郡人。又《漢書·王尊傳》曰：「王尊……涿郡高陽人……補遼西鹽官長。」王尊亦不在本郡為鹽官長。雖全部公有八例，例證太少，難以作肯定之辭。然鹽、鐵專賣，大利在焉，為防勾結營私，圖利鄉親，鹽、鐵官長吏應限不用本郡人。[24]

總之，都官是中央直屬的縣級機構，這一結論應該是成立的。

二、離官蠡測

上面說鹽、鐵官是都官，主要是根據尹灣漢簡的有關記述。

《集簿》：縣邑侯國卅八，縣十八，侯國十八，邑二，其廿四有堠（？），都官二。[25]

根據這條材料可知，西漢後期（成帝年間）東海郡縣、邑、侯國總數有三十八個，包括十八個縣，十八個侯國和兩個邑，它們都屬於縣級地方行政單位。前面已經指出，都官也是縣級機關，那麼，為什麼同樣是縣級，兩個都官卻不在東海郡縣級單位的總數之中呢？我想原因可能在於都官是直屬於中央的機構，而不是地方行政機關，不「治民」，所以，儘管其吏員編製屬於東海郡，卻不能包括在東海郡的地方行政單位總數之中。

那麼，就東海郡而言，都官具體指的是什麼機構呢？答案在尹灣漢簡《東海郡吏員簿》中[26]。該文書在分條列舉了太守府、都尉府和三十八個縣級地方行政單位的吏員編製情況之後，又列出了三個鹽官和兩個鐵官的吏員編製情況：

伊盧鹽官，吏員卅人，長一人，秩三百石，丞一人，秩二百石，令史一人，官嗇夫二人，佐廿五人，凡卅人。

北蒲鹽官，吏員廿六人，丞一人，秩二百石，令史一人，官嗇夫二人，佐廿二人，凡廿六人。

郁州鹽官，吏員廿六人，丞一人，秩二百石，令史一人，官嗇夫一人，佐廿三人，凡廿六人。

下邳鐵官，吏員廿人，長一人，秩三百石，丞一人，秩二百石，令史三人，官嗇夫五人，佐九人，亭長一人，凡廿人。

□鐵官，吏員五人，丞一人，秩二百石，令史一人，官嗇夫一人，佐二人，凡五人。

我們有理由相信，這是一份完整的文書，因為：首先，該文書中列出的縣、邑、侯國正好是三十八個，與《集簿》中所述東海郡縣、邑、侯國總數一致；其次，該文書中這三十八個縣級地方行政單位的吏員總數，加上太守府、都尉府和鹽官、鐵官的吏員數目，與文書末尾的匯總數字「最凡吏員二千二百二人」完全一致；該文書開頭「□都(?)尉縣鄉……」大概是標題或概要說明性文字，儘管有殘缺，並不影響文書的內容。既然這是一份完整的文書，就意味著都官只能出現在縣、邑、侯國之後所列出的鹽官和鐵官中。我們看到，在這三個鹽官和兩個鐵官中，只有伊盧鹽官和下邳鐵官設有三百石的長，其他的鹽官和鐵官則只設秩次較低的丞及下級屬吏。據此推斷，東海郡的兩個都官，就是這兩個設長的鹽官和鐵官——這更加印證了我們在前一節所作的推論，即都官為縣級機構。

接下來的問題是，如何解釋那些沒有設長的鹽官和鐵官？我們在尹灣漢簡《東海郡下轄長吏名籍》中看到如下記述：[27]

鹽官長琅邪郡東莞徐政，故都尉屬，以廉遷。

鹽官丞汝南郡汝陰唐宣，故大常屬，以功遷。

鹽官別治北蒲丞沛郡竹薛彭祖，故有秩，以功遷。

鹽官別治郁州丞沛郡敬丘淳于賞，故侯門大夫，以功遷。

鐵官長沛郡相庄仁，故臨朐右尉，以功遷。

鐵官丞臨淮郡淮陵龔武，故校尉史，以軍吏十歲補。

鐵官別作□丞山陽郡方與朱賢，故有秩，以功遷。

值得注意的是，第一，在上面簡文中，有「別治」或「別作」字樣的幾條，都寫有鹽官或鐵官的具體名稱，如北蒲、郁州等；同時，也恰恰是這些鹽官或鐵官，在前面所引述的《東海郡吏員表》中只設有丞以下的官吏而沒有長。第二，沒有「別治」或「別作」字樣的幾條，也沒有鹽官或鐵官的具體名稱，但根據《東海郡吏員表》，設長的只有伊盧鹽官和下邳鐵官，因此，這幾條所列的應該就是伊盧鹽官和下邳鐵官的長和丞。既然設長的鹽官和鐵官是都官，那麼，這些標有「別治」或「別作」的鹽官或鐵官，應該就是離官了。

說「別治」或「別作」的鹽、鐵官是離官，也不是沒有根據，首先，「別治」或「別作」本身就有派出或分支機構之意，這與離官的意思大體相同；其次，都官是鹽、鐵官，這些稱為「別治」或「別作」的，也是鹽、鐵官，都不涉及地方行政，所不同的，是都官的長官（長）秩次高於「別治」或「別作」的長官（丞）——這也正是都官與離官所應有的區別。

從東海郡的情況看，在漢代，如果一個郡有若干個同類性質的機構，則只設一個都官，其他為離官。離官的長官，其官秩和許可權比都官的長官低，並受都官長官的管轄。

三、關於張家山漢簡一條簡文的註釋

如果我們把都官定義為中央機關直屬的縣級機構，就會與張家山漢簡整理小組對下面這條簡文的註釋有抵觸：[28]

《二年律令·置吏律》：縣、道官之計，各關屬所二千石官。其受恆秩氣稟，及求財用年輸，郡關其守，中關內史。受（授）爵及除人關於尉。都官自尉、內史以下毋治獄，獄無輕重關於正；郡關其守。

除，《漢書·景帝紀》「初除之官」註：「凡言除者，除故官就新官也」。尉，疑指廷尉。下文之「尉」也應是廷尉。正，此處指廷尉正，為廷尉屬官。

這條簡文主要針對兩種機構，一為縣、道，屬地方行政機關，一為都官，是中央直屬機構。縣、道的帳目，要向其上級單位的長官即二千石官彙報；吏員根據其官秩所應得到的定量糧食供應，以及每年的財、物開銷，郡所轄的縣、道要向太守彙報，京畿地區的縣則要向負責京畿地區行政事務的內史彙報。整理小組關於這部分的註釋沒有什麼問題。

「受（授）爵及除人關於尉」，整理小組認為：「尉，疑指廷尉。下文之「尉」也應是廷尉。」按照這個註釋，就意味著縣、道授爵和任用官吏，都要向廷尉彙報。可是，不論是從傳世文獻的記載中，還是從考古資料中，都找不到廷尉有這方面職責的證據。《漢書·百官公卿表上》：「廷尉，秦官，掌刑辟」[29]；「《後漢書·百官二》：「廷尉……本注曰：掌平獄，奏當所應。凡郡國讞疑罪，皆處當以報。」[30]都與授爵或辟除官吏無關。鑒於這條律文主要是講縣、道與其上級單位二千石長官的關係，我們有理由認為，此處的尉是指縣尉。授爵是否與廷尉或縣尉有關，由於材料不足，姑且不論，但縣、道屬吏的任用，尉是有決定權的，里耶秦簡中編號為J1⑧157的簡牘就是一例。[31]這雖然是秦朝的情況，當與漢代的情況相去不遠。因此，我們認為，簡文中第一個「尉」是縣尉，而不是廷尉。

「都官自尉、內史以下毋治獄」一語中的尉和內史應該是指都官的屬吏。試想，如果這裡的尉指廷尉、內史指京師的地方行政長官，而廷尉和內史都是二千石官，這句話豈不是意味著不許二千石以下官員治獄？二千石以下的官員不能治獄，難道由三公來治獄嗎？這是明顯與事實不符的。郡、縣的長官都有權治獄，而其屬吏卻不一定有這個權力，如：

《二年律令·具律》：縣、道官守丞毋得斷獄及讞。相國、御史及二千石官所置守、叚（假）吏，若丞缺，令一尉為守丞，皆得斷獄、讞獄，皆令監臨庳（卑）官，而勿令坐官。[32]

根據這條律文，縣、道的令（或長）、丞是可以治獄的，而代理丞（守丞）則不能；相國、二千石官的屬吏，許可權要大一些。都官是縣級單位，其長官應當可以治獄，而其某些屬吏不能治獄，這是理所當然的。因此，如果把此處的尉、內史理解為都官的屬吏，就不會出現上述悖論。我們知道，秦代和西漢前期，京畿地區的地方行政長官稱內史，後來其轄區一分為三，變成三輔，其長官的名稱也隨之改變；漢朝諸侯王國的行政長官也稱內史，直到成帝時廢。至於簡文中提到的這個「內史」，或許是對都官某些屬吏的通稱，也有可能是「令史」或其他官名的筆誤，總之文獻不足征，只好存疑。[33]但是不論從上下文的關係上看，還是從漢代郡縣治獄的實際情況上看，此處的尉、內史應當是都官的屬吏，而不可能是廷尉、京師內史這樣的高官。

整理小組認為；「正，此處指廷尉正，為廷尉屬官。」我們則認為，此處的「正」，指的是都官之上級單位的長官。既然這條簡文的最後一句「郡關其守」是指縣、道官的獄訟審理結果要向其上級單位郡彙報，與此相對應的都官「獄無輕重關於正」，當指都官長官審理獄訟的結果，要向其上級單位的長官彙報。由於都官的上級長官都是中央某機關的大臣，如廷尉、太僕、治粟內史、少府等等，簡文中有時稱「屬所二千石官」，「正」也許是其簡稱。在《二年律令》中，縣、道官往往都是向其所屬的二千石長官彙報或請示，如：

《二年律令·具律》：氣（乞）鞫者各辭在所縣道，縣道官令、長、丞謹聽，書其氣（乞）鞫，上獄屬所二千石官，二千石官令都吏覆之。都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡，御史、丞相所覆治移廷。[34]

《二年律令·置吏律》：縣道官有請而當為律令者，各請屬所二千石官，二千石官上相國、御史，相國、御史案致，當請，請之，毋得徑請。徑請者者，罰金四兩。[35]

《二年律令·田律》：縣道已豤（墾）田，上其數二千石官，以戶數嬰之，毋出五月望。[36]

《二年律令·效律》：縣道官令長及官（？）比（？）長而有丞者□免、徙，二千石官遣都吏效代者。雖不免、送（徙），居官盈三歲，亦輒遣都吏案效之。[37]

《二年律令·興律》：縣道官所治死罪及過失、戲而殺人，獄已具，勿庸論，上獄屬所二千石官。二千石官令毋害都吏復案，問（聞）二千石官，二千石官丞謹掾，當論，乃告縣道官以從事。徹侯邑上在所郡守。[38]

而在一般情況下，負責向中央彙報的，是二千石官，如：

《漢書·宣帝紀》地節四年詔：令甲，死者不可生，刑者不可息。此先帝之所重，而吏未稱。今系者或以掠辜若饑寒瘐死獄中，何用心逆人道也！朕甚痛之。其令郡國歲上繫囚以掠笞若瘐死者所坐名、縣、爵、里，丞相、御史課殿最以聞。[39]

那麼，作為縣級單位的都官，越過其所屬的二千石長官而直接向廷尉及其屬吏彙報刑獄審理結果，好像不太可能。

四、結論

最後，讓我來歸納一下本文的結論：

第一，三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）及其所轄各縣、邑的長官官府，屬於地方行政機關，不是都官。

第二，公、卿等中央大員的某些下屬機構是都官，但公、卿等官員的官署本身不是都官。

第三，只有長官為令或長的中央直屬機構才可稱為都官。

第四，某郡如果有若干個同類性質的機構，如鹽官或鐵官，則只設一個都官，其他為離官。離官的長官，其官秩和許可權比都官的長官低，並受都官長官的管轄。

－－－－－于振波（湖南大學嶽麓書院，湖南長沙，410082）